KERUGIAN NEGARA DAN RISIKO BISNIS DALAM PENGELOLAAN BADAN USAHA MILIK NEGARA: SEBUAH TELAAH NORMATIF

Pengelolaan Badan Usaha Milik Negara (BUMN) merupakan salah satu isu sentral dalam hukum keuangan negara di Indonesia. Sebagai entitas yang modalnya bersumber dari kekayaan negara yang dipisahkan, BUMN berada dalam posisi yang unik: di satu sisi ia tunduk pada mekanisme bisnis dan tuntutan efisiensi, di sisi lain ia tetap merupakan bagian dari keuangan negara yang harus dikelola secara akuntabel. 

Pertanyaan mendasar yang selalu muncul dalam setiap kasus kerugian yang dialami BUMN adalah: apakah kerugian tersebut merupakan risiko bisnis yang wajar, ataukah ia telah memenuhi kualifikasi sebagai kerugian keuangan negara? Perbedaan jawaban atas pertanyaan ini membawa konsekuensi hukum yang sangat berbeda—mulai dari sekadar kerugian manajerial hingga tindak pidana korupsi.

Tulisan ini bermaksud mengulas secara normatif batas-batas antara risiko bisnis dan kerugian negara dalam konteks pengelolaan BUMN, dengan merujuk pada kerangka peraturan perundang-undangan yang berlaku serta praktik tata kelola yang berkembang. 

Untuk memahami kedudukan BUMN dalam sistem keuangan negara, kita perlu merujuk pada definisi keuangan negara sebagaimana diatur dalam Pasal 1 angka 1 Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara. Ketentuan tersebut menyatakan bahwa keuangan negara adalah semua hak dan kewajiban negara yang dapat dinilai dengan uang, serta segala sesuatu baik berupa uang maupun berupa barang yang dapat dijadikan milik negara berhubung dengan pelaksanaan hak dan kewajiban tersebut.

Dalam perkembangan doktrin, kekayaan negara yang dipisahkan untuk mendirikan BUMN tetap merupakan bagian dari keuangan negara. Hal ini disebabkan oleh dua alasan fundamental. Pertama, kekuasaan pengelolaan keuangan negara berada di tangan Presiden sebagai pemegang kekuasaan pengelolaan keuangan negara. Kedua, BUMN didirikan dalam rangka melaksanakan amanat konstitusi sebagaimana tertuang dalam Pasal 33 UUD 1945, yaitu menguasai cabang-cabang produksi yang penting bagi negara dan yang menguasai hajat hidup orang banyak.

Meskipun BUMN merupakan bagian dari keuangan negara, pengelolaannya memiliki karakteristik khusus yang membedakannya dari pengelolaan keuangan negara pada umumnya—khususnya dalam konteks Anggaran Pendapatan dan Belanja Negara (APBN). Kekayaan negara yang dipisahkan dikelola berdasarkan prinsip-prinsip bisnis, bukan berdasarkan prinsip anggaran publik.

Hal ini berarti BUMN diberikan fleksibilitas untuk menyusun Standar Operasional Prosedur (SOP) dan tata kelola internal yang disesuaikan dengan karakteristik dan kebutuhan bisnisnya. Dalam kondisi mendesak yang menyangkut kelangsungan hidup perusahaan, direksi bahkan dapat mengambil keputusan cepat tanpa harus mengikuti proses administratif yang berbelit-belit, sepanjang tetap mengikuti kaidah-kaidah bisnis yang sehat.

Namun demikian, fleksibilitas ini bukanlah lisensi untuk mengabaikan prinsip akuntabilitas. Sebaliknya, fleksibilitas harus diimbangi dengan mekanisme pengawasan yang kuat dan prinsip keterbukaan yang menjadi inti dari Good Corporate Governance (GCG).

Untuk dapat mengkualifikasikan suatu peristiwa sebagai kerugian keuangan negara, terdapat empat unsur yang harus terpenuhi secara kumulatif:

1. Adanya kekurangan uang atau barang milik negara/daerah.
2. Kerugian tersebut harus nyata dan pasti (real and certain)—dapat dihitung secara pasti jumlahnya dan bukan sekadar asumsi atau potensi.
3. Kerugian tersebut disebabkan oleh perbuatan melawan hukum.
4. Terdapat hubungan kausalitas langsung (direct causation) antara perbuatan pelaku dan berkurangnya aset negara.

Kerugian negara timbul pada saat terjadinya realisasi pengeluaran atau penerimaan. Dengan kata lain, ketika uang yang seharusnya tidak keluar justru dikeluarkan, atau ketika uang yang seharusnya masuk ke kas negara/perusahaan tidak masuk, maka pada saat itulah kerugian negara terjadi.

Berbeda dengan kerugian negara, risiko bisnis adalah kerugian yang timbul meskipun tindakan korporasi (corporate action) telah dilakukan berdasarkan kaidah-kaidah baku pengelolaan perusahaan yang baik dan prinsip kehati-hatian.

Untuk menyatakan suatu kerugian sebagai risiko bisnis, tindakan tersebut harus memenuhi beberapa kriteria:

• Prinsip Kehati-hatian: Tindakan harus didasari pada kajian yang mendalam dan prosedur yang benar.
• Kesesuaian dengan SOP: Sepanjang kaidah-kaidah internal dan Standar Operasional Prosedur diikuti dengan benar, risiko yang muncul dianggap sebagai bagian dari aktivitas bisnis yang wajar.
• Keterbukaan: Setiap keputusan yang diambil harus memiliki landasan pikir yang dapat diuji secara transparan.

Sebagai ilustrasi, jika sebuah divisi investasi di BUMN melakukan kajian komprehensif terhadap pergerakan pasar global sebelum membeli saham, namun kemudian harga saham tersebut anjlok karena krisis eksternal di luar kendali siapa pun—maka kerugian tersebut adalah risiko bisnis. Tidak ada niat jahat, tidak ada pelanggaran prosedur, hanya ketidakpastian pasar yang harus ditanggung sebagai konsekuensi berbisnis.

Kapan Risiko Bisnis Menjadi Kerugian Negara? Pertanyaan yang lebih sulit adalah: kapankah sebuah risiko bisnis berubah menjadi kerugian negara? Jawabannya terletak pada ada atau tidaknya unsur perbuatan melawan hukum atau kecurangan (fraud) .

Suatu kerugian baru dapat dikualifikasikan sebagai kerugian keuangan negara apabila:

1. Terjadi pelanggaran prosedur atau pengabaian terhadap Standar Operasional Prosedur internal.
2. Terdapat unsur kecurangan (fraud) yang bertujuan menguntungkan pihak tertentu.
3. Terjadi pembelian di atas harga wajar atau penjualan di bawah harga pasar tanpa justifikasi kebijakan negara yang jelas.
4. Terdapat penyimpangan dari kaidah baku pengelolaan perusahaan yang baik.

Dalam hal ini, business judgment rule (BJR) tidak dapat dijadikan tameng apabila terbukti ada niat jahat (mala fides), pelanggaran hukum, atau itikad tidak baik dalam pengambilan keputusan bisnis.

Salah satu sektor yang paling kerap memicu kasus kerugian negara di BUMN adalah pengadaan barang dan jasa. Prinsip dasar pengadaan adalah mendapatkan barang dengan kualitas terbaik pada harga yang wajar, melalui mekanisme persaingan yang sehat.

Metode pengadaan dilakukan secara bergradasi tergantung pada kondisi dan kebutuhan:

1. Lelang terbuka: Merupakan cara utama untuk mencari barang berkualitas dengan harga wajar melalui persaingan terbuka.
2. Lelang terbatas: Dilakukan jika lelang terbuka dianggap terlalu rumit, namun tetap mengedepankan kualifikasi.
3. Pemilihan langsung: Dapat dilakukan jika jumlah penyedia terbatas.
4. Penunjukan langsung: Hanya diperbolehkan jika ada alasan-alasan tertentu yang sangat spesifik dan dapat dipertanggungjawabkan secara hukum.

Yang menjadi perhatian serius adalah ketika proses pengadaan diintervensi oleh pihak luar, terjadi pembocoran informasi lelang, atau penetapan pemenang telah diatur sejak awal. Dalam kondisi demikian, prinsip harga wajar tidak mungkin tercapai, dan setiap kelebihan pembayaran yang terjadi merupakan kerugian keuangan negara.

maka beberapa hal yang perlu menjadi perhatian bersama dalam upaya menjaga agar garis antara risiko bisnis dan kerugian negara tetap jelas:

1. Penguatan Prinsip Transparansi. Keterbukaan adalah inti dari Good Corporate Governance. Setiap keputusan bisnis harus memiliki landasan pikir yang dapat diuji secara terbuka. Dokumentasi yang lengkap dan kajian yang komprehensif adalah prasyarat mutlak.
2. Penerapan Business Judgment Rule yang Konsisten. BJR harus diterapkan secara konsisten namun tidak longgar. Pengadilan dan aparat penegak hukum perlu memiliki pemahaman yang memadai tentang dinamika bisnis agar tidak terjebak dalam dua ekstrem: terlalu cepat mengkriminalisasi keputusan bisnis, atau terlalu lambat menindak praktik korupsi.
3. Pengawasan yang Adaptif. Pengawasan terhadap BUMN tidak bisa disamakan dengan pengawasan terhadap instansi pemerintah. Diperlukan aparat pengawas yang memahami seluk-beluk bisnis dan mampu membedakan antara kelalaian manajemen biasa dengan perbuatan melawan hukum yang disengaja.
4. Penegakan Hukum yang Tegas. Kasus-kasus kerugian negara di BUMN harus diproses secara hukum tanpa pandang bulu, namun tetap dengan memperhatikan prinsip praduga tak bersalah dan hak atas pembelaan yang adil.

Daftar Pustaka

Republik Indonesia. (2003). Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Republik Indonesia. (2003). Undang-Undang Nomor 19 Tahun 2003 tentang Badan Usaha Milik Negara.

Republik Indonesia. (2004). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.

Republik Indonesia. (2004). Undang-Undang Nomor 15 Tahun 2004 tentang Pemeriksaan Pengelolaan dan Tanggung Jawab Keuangan Negara.

Republik Indonesia. (2025). Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2025 tentang Badan Usaha Milik Negara.

Sujanto, S. (2008). Pembuktian Unsur Kerugian Negara Dan Perhitungannya Dalam Tindak Pidana Korupsi. www.keuanganpublik.com, 20 Maret 2008.

Sujanto, S. (2010). Kerugian pada Keuangan Negara dan Kerugian pada Pendapatan Negara: suatu diskusi. www.keuanganpublik.com, 20 November 2010.

Suyanto, S. (2007). Keuangan Negara di Indonesia: Suatu Perkembangan Konsepsi Kontemporer. www.keuanganpublik.com, 20 Desember 2007.